Étude de document — Trente ans d'allègements de cotisations sur les bas salaires
Lisez le document, puis répondez aux questions dans l'ordre.
Document — Que sait-on de l'effet des allègements de cotisations sur l'emploi ?
Depuis 1993, la France réduit les cotisations sociales que les employeurs versent sur les bas salaires. L'idée est simple : si le coût du travail au voisinage du salaire minimum dépasse la productivité attendue d'un salarié peu qualifié, l'employeur renonce à l'embaucher ; abaisser ce coût doit donc créer des emplois. Trente ans de mesures successives ont porté le coût de ces exonérations générales à 75 milliards d'euros en 2023, soit 2,7 points de produit intérieur brut.
Un rapport public remis au Premier ministre en octobre 2024 dresse un bilan nuancé de cette politique. Son effet sur l'emploi a été important lors de sa mise en place, dans les années 1990, quand le chômage de masse frappait d'abord les moins qualifiés. Il serait aujourd'hui plus faible : la situation du marché du travail s'est améliorée et le niveau des allègements est déjà élevé, si bien qu'un euro supplémentaire d'exonération crée moins d'emplois qu'hier.
Le rapport insiste surtout sur une contrepartie. Parce que l'avantage diminue à mesure que le salaire s'élève, augmenter un salarié coûte très cher à l'employeur : pour lui verser 100 euros nets de plus en dessous de 1,6 fois le Smic, il doit débourser 242 euros ; pour accroître de 100 euros le revenu disponible d'un ménage rémunéré au Smic et sans enfant, 483 euros. Les auteurs parlent de « trappes à bas salaires », des taux marginaux de prélèvement pouvant atteindre 80 %, et notent qu'aucune étude empirique disponible ne permet ni de démontrer ni d'écarter ces effets, difficiles à isoler parce qu'ils s'accumulent lentement.
Leur scénario central propose donc de réduire l'avantage au niveau du Smic pour aplatir la pente du barème, à budget constant. L'effet attendu sur l'emploi est modeste — de 10 000 à 20 000 équivalents temps plein — mais le coût d'une augmentation de salaire reculerait de 242 à 215 euros.
D'après Antoine Bozio et Étienne Wasmer, « Les politiques d'exonérations de cotisations sociales : une inflexion nécessaire », rapport final, octobre 2024.
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Repérage. Quel est le montant des exonérations générales en 2023, et à quelle logique de lutte contre le chômage se rattachent-elles ?
Reliez la mesure au diagnostic du chapitre : agit-elle sur la demande globale ou sur le fonctionnement du marché du travail ?
Correction
Réponse attendue : les exonérations générales de cotisations employeur représentent 75 milliards d'euros en 2023, soit 2,7 points de PIB.
Elles relèvent d'une logique structurelle : elles ne cherchent pas à augmenter la demande adressée aux entreprises, mais à modifier le prix relatif du travail peu qualifié. Le raisonnement suppose que le chômage des moins qualifiés vient d'un écart entre le coût du travail — largement fixé par le salaire minimum et les cotisations — et la productivité attendue de ces salariés. En abaissant le premier, on rapproche l'emploi peu qualifié du seuil de rentabilité pour l'employeur.
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Mise en relation. Pourquoi le rapport estime-t-il que l'effet sur l'emploi est plus faible aujourd'hui que dans les années 1990 ?
Deux arguments sont donnés : l'un porte sur l'état du marché du travail, l'autre sur le niveau déjà atteint par les allègements.
Correction
Réponse attendue : deux raisons se cumulent.
- Le contexte a changé. Dans les années 1990, le chômage de masse touchait en priorité les travailleurs peu qualifiés : la contrainte de coût du travail était alors le principal frein à leur embauche, et la lever produisait beaucoup d'emplois. La situation du marché du travail s'est depuis améliorée.
- Les rendements sont décroissants. Le niveau des allègements est déjà très élevé au voisinage du Smic. Les embauches les plus sensibles au coût du travail ont donc déjà eu lieu : un euro supplémentaire d'exonération touche des emplois de moins en moins « à la marge », et crée donc de moins en moins d'emplois. C'est un raisonnement classique en économie — l'efficacité d'un instrument dépend de l'intensité avec laquelle il a déjà été utilisé.
Un élève peut ajouter que la nature du chômage a elle-même évolué : le rapport évoque des phénomènes de polarisation qui touchent d'autres catégories de salariés que les seuls moins qualifiés.
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Interprétation. Qu'appelle-t-on une « trappe à bas salaires » ? Expliquez le mécanisme à partir des chiffres du document.
Interrogez-vous sur ce qui arrive à l'exonération lorsque le salaire augmente, et sur qui supporte ce surcoût.
Correction
Réponse attendue : une trappe à bas salaires est une situation où le système socio-fiscal décourage lui-même la progression des salaires.
Le mécanisme. L'exonération est maximale au niveau du Smic puis diminue à mesure que le salaire s'élève. Augmenter un salarié revient donc à perdre une partie de l'avantage : au surcoût du salaire lui-même s'ajoute la reprise de l'exonération. Le document le chiffre : sous 1,6 fois le Smic, verser 100 euros nets de plus coûte 242 euros à l'employeur. Et si l'on tient compte du fait que la hausse de salaire réduit la prime d'activité et les prestations de solidarité, faire progresser de 100 euros le revenu disponible d'un ménage rémunéré au Smic sans enfant coûte 483 euros. Le rapport parle de taux marginaux de prélèvement pouvant atteindre 80 %.
Les conséquences redoutées. L'employeur hésite à augmenter et à promouvoir, le salarié à se former ; les salaires se concentrent au voisinage du Smic ; l'économie se spécialise dans des emplois peu qualifiés au détriment d'activités à plus forte valeur ajoutée.
L'honnêteté du rapport. Les auteurs précisent qu'aucune étude empirique disponible ne démontre ces effets, mais qu'aucune ne les écarte non plus : ils s'accumulent lentement sur des décennies, ce qui rend leur mesure très difficile. C'est un exemple utile de ce qu'est une conclusion scientifique prudente : l'absence de preuve n'est pas la preuve de l'absence.
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Interprétation. Le scénario proposé n'attend que 10 000 à 20 000 emplois supplémentaires, pour une politique qui coûte 75 milliards d'euros. Est-ce contradictoire ?
Attention à ne pas confondre l'effet du dispositif dans son ensemble et l'effet d'une modification de son barème, à budget constant.
Correction
Réponse attendue : non, il n'y a aucune contradiction, mais un piège de lecture fréquent.
Les 75 milliards d'euros mesurent le coût total du dispositif existant. Les 10 000 à 20 000 équivalents temps plein mesurent l'effet d'une réforme du barème à budget constant : on ne dépense ni plus ni moins, on déplace l'avantage d'un niveau de salaire vers un autre. L'effet estimé est un solde entre des mouvements de sens contraire — moins d'emplois tout près du Smic, où les cotisations augmentent, davantage au-dessus de 1,2 Smic, où elles diminuent.
Autrement dit, le rapport ne dit pas que les allègements ne créent que 10 000 à 20 000 emplois : il dit qu'en redistribuer le montant autrement en créerait ce nombre en plus, tout en réduisant le coût pour l'employeur d'augmenter un salarié, qui passerait de 242 à 215 euros pour 100 euros nets.
Cette question illustre une exigence de méthode : toujours vérifier par rapport à quoi un effet est mesuré. Comparer un coût total à un effet marginal n'a aucun sens.
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Ouverture. Quels arbitrages une telle réforme suppose-t-elle ? Qui gagne, qui perd ?
Trois grandeurs sont en tension dans le document : les finances publiques, l'emploi, la dynamique des salaires.
Correction
Réponse attendue : la réforme met en tension trois objectifs qui ne peuvent être atteints simultanément.
- Les finances publiques. Réduire les exonérations rapporte des recettes, mais renchérit le coût du travail peu qualifié. Les préserver coûte 75 milliards d'euros par an, dans un contexte de déficit élevé.
- L'emploi peu qualifié. C'est lui qui est le plus exposé : relever les cotisations au niveau du Smic détruit des emplois à ce niveau de salaire. Le rapport prévoit d'ailleurs une variante protégeant les moins de 25 ans, particulièrement fragiles sur le marché du travail.
- La dynamique des salaires et la qualification. Aplatir la pente du barème rend les augmentations moins coûteuses, ce qui doit favoriser les progressions de carrière, la formation et la montée en gamme des emplois — un gain de masse salariale que le rapport estime entre 2,7 et 5,5 milliards d'euros.
Qui gagne, qui perd. Perdent à court terme les employeurs de salariés rémunérés tout près du Smic et, potentiellement, les salariés les moins qualifiés dont l'emploi devient plus coûteux. Gagnent les employeurs et les salariés situés entre 1,2 et 1,9 fois le Smic, ainsi que, à plus long terme, les salariés dont la progression salariale était bloquée.
Conclusion attendue. Comme toute politique de l'emploi, celle-ci n'échappe pas à la règle du chapitre : il n'existe pas d'instrument sans contrepartie, et le choix relève d'un arbitrage politique éclairé — mais non tranché — par l'évaluation économique.