Étude de document — NextGenerationEU, une réponse commune à un choc commun
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Document — NextGenerationEU : l’Union européenne emprunte en commun
Face à la récession provoquée par la pandémie de Covid-19, l’Union européenne a décidé en 2020 un dispositif sans précédent : NextGenerationEU, doté de 806,9 milliards d’euros aux prix courants. Il s’ajoute au budget pluriannuel 2021-2027, lui-même doté de 1 210,9 milliards d’euros. Ensemble, les deux instruments représentent un peu plus de 2 000 milliards d’euros.
La nouveauté ne tient pas seulement aux montants. Pour la première fois à cette échelle, la Commission européenne emprunte en son nom propre sur les marchés financiers — jusqu’à environ 800 milliards d’euros d’ici 2026 — puis redistribue les sommes aux États membres. Elle emprunte à des conditions plus avantageuses que la plupart d’entre eux, parce que c’est la solidité de l’ensemble du budget européen qui garantit ces emprunts. L’avantage est donc d’autant plus grand que l’État bénéficiaire est lui-même mal noté par les prêteurs.
Le principal instrument est la facilité pour la reprise et la résilience, dotée de 723,8 milliards d’euros : 338 milliards de subventions, que l’État qui les reçoit n’a pas à rembourser, et 385,8 milliards de prêts. Les versements sont conditionnés à la réalisation de réformes et d’investissements présentés par chaque pays dans un plan national. Parallèlement, 30 % des fonds européens doivent être consacrés à l’action pour le climat, la part la plus élevée jamais atteinte par le budget européen.
Reste la question du remboursement des sommes empruntées. Un accord conclu entre les institutions en décembre 2021 les engage à créer de nouvelles ressources propres — liées notamment au marché des quotas d’émission de gaz à effet de serre et au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières — afin de le financer.
D’après Commission européenne, « Plan de relance pour l’Europe », 2020-2026.
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Relevez les montants du document et distinguez ce qui relève de subventions et ce qui relève de prêts.
Classez les chiffres du plus général au plus précis.
Correction
Les enveloppes. NextGenerationEU représente 806,9 milliards d’euros. Il s’ajoute au budget pluriannuel 2021-2027 de 1 210,9 milliards, soit un ensemble d’un peu plus de 2 000 milliards d’euros. Environ 800 milliards seront empruntés sur les marchés d’ici 2026.
Le principal instrument. La facilité pour la reprise et la résilience est dotée de 723,8 milliards d’euros, répartis en :
- 338 milliards de subventions, que l’État bénéficiaire n’a pas à rembourser ;
- 385,8 milliards de prêts, qui devront l’être.
La distinction est capitale. Un prêt européen ne fait qu’améliorer les conditions d’emprunt d’un État : la dette qu’il contracte reste la sienne et s’ajoute à sa dette publique. Une subvention, au contraire, est un transfert : elle est financée par un emprunt commun dont le remboursement incombera au budget de l’Union, donc à l’ensemble des États membres. Seules les subventions constituent une véritable mutualisation.
On relèvera enfin la cible de 30 % des fonds européens consacrés à l’action climatique.
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En quoi l’emprunt commun constitue-t-il une nouveauté par rapport à l’architecture ordinaire de l’Union économique et monétaire ?
Rappelez comment le budget européen est financé en régime ordinaire, et qui emprunte habituellement en Europe.
Correction
En régime ordinaire, l’architecture de l’Union économique et monétaire repose sur une séparation stricte : la politique monétaire est unique, mais les budgets — donc les emprunts — sont nationaux. Le budget de l’Union est financé presque exclusivement par des contributions des États membres, principalement assises sur leur revenu national brut, et il doit être équilibré chaque année. L’Union ne s’endette pas pour financer ses dépenses.
NextGenerationEU rompt avec ce principe sur trois points.
- L’émetteur change. C’est la Commission qui emprunte en son nom propre, et non chaque État séparément.
- La garantie est commune. Ce sont le budget européen et, derrière lui, l’ensemble des États membres qui garantissent la dette émise.
- La destination est décorrélée de la contribution. Les fonds sont répartis selon l’ampleur du choc subi et les besoins de chaque pays, non selon ce que chacun aura versé.
C’est pourquoi ce dispositif a été présenté par certains comme un « moment fédéral ». Il faut toutefois rappeler qu’il est explicitement temporaire et lié à une circonstance exceptionnelle : il ne modifie pas la règle générale selon laquelle la politique budgétaire demeure nationale.
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Pourquoi la Commission européenne emprunte-t-elle à de meilleures conditions que la plupart des États membres ? Quels pays y gagnent le plus ?
Demandez-vous ce qu’un prêteur regarde avant de fixer un taux d’intérêt.
Correction
Un prêteur fixe le taux qu’il exige en fonction du risque qu’il estime courir. Quand un État très endetté emprunte seul, les investisseurs doutent de sa capacité à rembourser et réclament une prime de risque : son taux est élevé.
Lorsque la Commission emprunte, la garantie n’est plus celle d’un seul pays mais celle du budget européen et, en dernier ressort, de l’ensemble des États membres. Le risque perçu est donc bien plus faible, et le taux obtenu meilleur que celui de la plupart des États pris isolément.
Qui y gagne le plus ? Les pays dont la dette est la plus lourde et la signature la moins bien notée, c’est-à-dire ceux qui payaient les primes de risque les plus élevées. L’écart entre le taux européen et leur taux national est chez eux maximal. À l’inverse, un État déjà très bien noté n’y gagne presque rien — et il assume désormais une garantie sur la dette commune. C’est précisément ce qui explique les résistances politiques qu’a suscitées le dispositif : l’argument de l’aléa moral, selon lequel mutualiser les emprunts déresponsabilise les États peu rigoureux, a été longuement débattu avant l’accord de 2020.
On peut ajouter qu’un emprunteur unique et de grande taille bénéficie aussi d’un marché plus liquide pour ses titres, ce qui abaisse encore le taux exigé.
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En quoi NextGenerationEU répond-il, au moins en partie, au défaut de coordination budgétaire de la zone euro ? Quelles limites subsistent ?
Comparez avec ce qui s’était passé lors de la crise de la dette souveraine, puis regardez la durée et la taille du dispositif.
Correction
Ce que le dispositif apporte.
- Une réponse commune à un choc commun. La pandémie a frappé tous les États membres, mais ceux dont la dette était déjà élevée avaient le moins de marge pour y répondre. L’emprunt commun a permis de soutenir l’activité là où le besoin était le plus fort, indépendamment de la capacité d’emprunt nationale.
- Une orientation collective. En conditionnant les versements à des réformes et à des investissements, et en fixant une cible de 30 % pour le climat, l’Union donne une direction commune à des dépenses qui, autrement, auraient été décidées séparément.
- Un embryon de stabilisation à l’échelle de la zone. Pour la première fois, un instrument budgétaire européen d’ampleur significative soutient la demande, ce que ne permet pas un budget ordinaire inférieur à 1 % du revenu de l’Union.
Les limites.
- Le caractère temporaire. Le dispositif est lié à une circonstance exceptionnelle et s’achève avec ses décaissements. Il ne crée pas de capacité budgétaire permanente : lors du prochain choc, tout sera à renégocier.
- La taille relative. Même 806,9 milliards étalés sur six ans restent modestes au regard des dépenses publiques annuelles des États membres, qui avoisinent la moitié de leur PIB.
- La part de prêts. 385,8 des 723,8 milliards de la facilité sont des prêts, donc de la dette nationale supplémentaire : ils améliorent les conditions d’emprunt mais ne mutualisent rien.
- La question du remboursement. Elle est renvoyée à des ressources propres qu’il restait à créer.
Conclusion attendue : NextGenerationEU est un précédent, non une réforme de l’architecture. L’asymétrie fondatrice — une politique monétaire unique, des politiques budgétaires nationales — demeure.
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Pourquoi la question du remboursement est-elle politiquement délicate ?
Demandez-vous qui paiera si aucune nouvelle ressource propre n’est créée.
Correction
Les sommes empruntées devront être remboursées par le budget de l’Union. Or ce budget est aujourd’hui alimenté à plus de 80 % par des contributions des États membres, assises pour l’essentiel sur leur revenu national brut.
Si aucune nouvelle ressource propre n’est créée, deux issues seulement sont possibles, toutes deux difficiles : augmenter les contributions nationales, ce qu’aucun gouvernement ne souhaite annoncer à ses contribuables ; ou réduire d’autres dépenses européennes — politique agricole, fonds de cohésion, recherche —, ce à quoi s’opposeront leurs bénéficiaires. Le remboursement deviendrait alors un conflit récurrent entre États membres, chacun cherchant à en reporter la charge sur les autres.
D’où le pari des nouvelles ressources propres, prévu par l’accord interinstitutionnel de décembre 2021. Adosser le remboursement au marché des quotas d’émission ou au mécanisme d’ajustement carbone aux frontières présente un double intérêt : ces recettes ne s’imputent sur aucun budget national, ce qui désamorce le conflit entre États ; et elles renchérissent les activités émettrices, ce qui sert par ailleurs l’objectif climatique.
Mais le pari n’est pas gagné. Ces ressources supposent de nouveaux accords entre les Vingt-Sept, dont le produit est incertain et dépend du prix futur du carbone. Le débat porte en réalité sur une question de fond, jamais tranchée depuis la création de l’euro : l’Union doit-elle disposer d’un pouvoir fiscal propre, ou rester financée par ses États membres ?